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Por: Adriana Soledad Espinosa Flores
adesflo@yahoo.com.mx
INTRODUCCIÓN
De acuerdo con datos del Consejo Nacional de Población de la República
Mexicana (CONAPO), México alcanzó los 107.6 millones de personas en junio de
2009, este crecimiento aunque se ha venido desacelerado en las últimas décadas,
implica de cualquier manera una demanda potencial importante de vivienda.
En este sentido la CONAPO señala que del 2005 al 2020 esta demanda será en
promedio de 320 mil viviendas anuales derivadas tan sólo del incremento de las
familias, a lo que hay que agregar el rezago habitacional.
En este sentido, las necesidades habitacionales han ido incrementándose,
convirtiéndose en uno de los principales problemas a combatir en los últimos dos
sexenios presidenciales, para lo cual se han venido diseñando diversos
instrumentos de políticas orientados a crear las condiciones para su solución. En
décadas anteriores la política definida por el Estado Mexicano, significó conferirse
la responsabilidad del ejecutor directo de las diferentes partes del proceso
habitacional, al paso del tiempo, esta política se fue modificando para pasar de un
estado paternalista a uno facilitador, que promueve una dinámica incluyente y
abierta a la participación de la iniciativa privada.
La relación entre crecimiento económico y desarrollo social, es uno de los
principales elementos articuladores, sin embargo este proceso no ha ido
acompañado de un incremento homogéneo de nivel de bienestar de los
ciudadanos al no ofrecer igualdad de oportunidades para todos los mexicanos
(CONAVI; 2009).
Así, el acceso a una vivienda digna para los sectores de menores ingresos se
encuentra vedado para el grueso de la población, por lo que han recurrido a la
ocupación ilegal de terrenos lo cual genera una presión constante sobre los tres
órdenes de gobierno (Federal, estatal y municipal) para ver satisfechas sus
demandas de suelo para vivienda y servicios básicos (energía eléctrica, agua
potable, drenaje, entre otros), por lo que el Estado tiene que generar las
condiciones necesarias para facilitarle a este grupo el acceso a este tipo de
inmuebles. Por lo que la problemática de dotación de vivienda sigue siendo en
México una acción prioritaria.
Ante este panorama surge la inquietud de exponer y analizar políticas e
instrumentos tanto fiscales como urbanos que se han propuesto para el caso 2
mexicano y que están dirigidas a dar alternativas de solución a la falta de oferta de
suelo urbanizado para la construcción de vivienda a un precio accesible para
aquellas personas que ganan menos de 3 salarios mínimos (28,600 pesos
colombianos).
Recordemos que la vivienda es un bien fundamental para que la población cuente
con un nivel de vida digno; sin embargo, desde la perspectiva nacional la mayoría
de la población ocupada no tiene acceso a la compra legal de un inmueble debido
a varios factores, entre los cuales destaca que alrededor del 70% de la población
económicamente activa no cuenta con una percepción mayor a 3 salarios mínimos
mensuales (INEGI, 2001a: 1131) que le permita acceder a la compra de una
vivienda terminada, además hay que tomar en cuenta que en el país existen 11
millones de trabajadores informales que no son sujetos de crédito por no poder
comprobar sus ingresos (Ramírez, 2006: 1). Esta situación los ha orillado a la
adquisición de terrenos sin servicios básicos ni seguridad en su tenencia.
Las propuestas para la solución a dicha problemática se han presentado tanto por
parte del sector gubernamental, a través de la política nacional de suelo urbano
que realiza la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), por la iniciativa privada
que están buscando abrir sus mercados, como por investigadores de renombre
internacional.
Dichas propuestas de solución coinciden en establecer mecanismos para lograr
que los grupos sociales más desfavorecidos sean capaces de acceder al mercado
de suelo habitacional. Para ello, se ha propuesto: replantear las cargas fiscales a
los desarrolladores, generar instrumentos financieros innovadores, otorgar
estímulos fiscales, constituir reservas territoriales por parte del sector
gubernamental, realizar una desregulación y simplificación de la normatividad
urbana y ambiental, y llevar a cabo una mejora regulatoria de la gestión en materia
agraria.
Todo ello con el objetivo de incentivar la producción de casas-habitación a un bajo
costo para ofrecerlas con mejores condiciones de pago, para que de esta forma la
población que obtiene hasta 3 salarios mínimos mensuales pueda acceder a la
compra de una vivienda, que le ofrezca una mayor seguridad, tanto por el hecho
mismo de contar con un espacio digno donde habitar, como por la certeza de la
tenencia del inmueble.
PROBLEMÁTICA DE LOS POBRES PARA EL ACCESO A LA VIVIENDA EN
MÉXICO
México presenta un importante crecimiento poblacional en las áreas urbanas. De
acuerdo con el CONAPO, la población urbana pasó de 66 a 86%, respecto de la 3
población total, entre el año 2000 y el 2006, respectivamente (Sedesol-El Colegio
Mexiquense, 2004: 4).
Considerando esta información, es evidente que existe una fuerte presión de la
población urbana por contar con una vivienda propia. Por ello, resulta necesario
identificar con precisión la magnitud de esta demanda. A este respecto, la tasa de
crecimiento poblacional y la generación de nuevos hogares son dos indicadores
básicos de gran utilidad.
Dichos indicadores muestran que si bien, existe una disminución del ritmo de
crecimiento demográfico del país, puesto que entre 1970 y el año 2006 la tasa de
crecimiento poblacional disminuyó de 3.3 al 1.3%, respectivamente (Iracheta;
2005: 1); también, se ha incrementado la formación de nuevos hogares, debido a
que, el número de miembros por hogar paulatinamente ha decrecido, (el número
de miembros por hogar pasó de 4.6 a 4.4 entre 1995 y 2000, de acuerdo con
datos del INEGI), como puede observarse en la siguiente tabla.
Tabla 1
Proyección de población y hogares en México
2000-2020
Concepto 2000 2005 2010 2015 2020
Población total* (millones de
habitantes)
100.6 106.75 112.55 118.50 123.15
Formación de hogares (millones) 1.54 1.57 1.75 1.5
Miembros por hogar** 4.4 4.0 3.7 3.4 3.1
* Corresponde al promedio de población probable y máximo proyectada por el Consejo Nacional de Población
(Conapo)
** Considerando la tendencia decreciente del número de miembros por hogar calculada por INEGI y la
proyección del Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Orden del Territorio que establece 3 miembros por
hogar en 2005.
FUENTE: Iracheta, 2005: 5.
A pesar de que existe una disminución de la tasa de crecimiento demográfico, la
disminución del número de miembros por hogar conlleva a una demanda mayor de
vivienda debido a que en la actualidad en las viviendas habita, básicamente, la
familia nuclear, a diferencia de años anteriores donde dicha familia compartía el
espacio con una mayor cantidad de miembros (abuelos, tíos, primos, etc.).
Ante tales circunstancias, las nuevas familias dejan el cobijo de “la casa familiar”
para buscar su propio espacio, lo que implica una mayor demanda de vivienda. 4
Sin embargo, si se considera que la situación económica de los grupos de
población de escasos recursos limita sus posibilidades de adquisición de suelo de
manera regular (seguridad en la tenencia de la tierra, buena localización del
predio, suelo urbanizado y apto para el uso habitacional, y crédito para su compra,
entre otros), y que adicionalmente, existen factores como los intereses
económicos de los dueños de los terrenos, resulta que las nuevas familias de
escasos recursos acceden al suelo de manera irregular, lo que provoca una
expansión anárquica de las ciudades.
Para contextualizar mejor este panorama, tomemos en consideración que México
en el 2006 contaba con 26.5 millones de personas asalariadas de las cuales 15.6
millones tenían prestaciones por parte del Instituto Mexicano del Seguro Social
(IMSS), del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado (ISSSTE) o de otros institutos que les ofrecen programas de apoyo para
adquisición de suelo y vivienda; pero existían 10.9 millones de personas que no
contaban con estas prestaciones (Canadevi; 2006a: 10).
Es así, que los mercados de suelo y vivienda para la población de menor ingreso
(menos de 3 vsm) operan, generalmente, de manera irregular o ilegal, debido a
que la condición económica de los demandantes no les permite ser sujetos de
crédito bancario (a menos que lo puedan obtener de los mismos fraccionadores),
es decir, tienen un ingreso tan bajo que no existe en el mercado vivienda
suficientemente barata que puedan pagar (Iracheta, 2004: III 24).
Ante estas condiciones, los núcleos ejidales y la oferta pública subsidiada se
convierten en los mecanismos que permiten a las personas de escasos recursos
la obtención de suelo para vivienda.
La gran limitante que tienen las familias que obtienen menos de tres salarios
mínimos mensuales para obtener suelo para vivienda se aprecia a través de las
investigaciones de mercado de suelo que han realizado Iracheta y Smolka (2000a:
16), donde exponen que el precio de un metro cuadrado de suelo en áreas
potenciales al crecimiento urbano, sin servicios básicos ni título de propiedad en el
año 2000 se vendía en el mercado alrededor de 20.5 dólares. Pero para adquirirlo
el vendedor regularmente solicitaba un 30% de anticipo y el resto se cubría en
mensualidades.
Años más tarde Iracheta (2005: 15) realiza nuevamente un estudio de mercado
obteniendo información de 12 ciudades de la República Mexicana, observando
que en promedio el precio de suelo legal en breña apto para urbanizarse, tiene un
costo de entre 8.7 y 19.5 dólares el metro cuadrado y el precio de un metro
cuadrado de terreno ilegal va de entre 6.8 y 14.8 dólares.
Lo anterior le plantea al Estado retos diferentes a los que enfrenta en otras
esferas del quehacer público, y con ello le complica la solución del problema. 5
POLÍTICAS DE VIVIENDA
De acuerdo con el Sistema Urbano Nacional1
(SUN), para el período 2001-2006,
el gobierno federal estimó que se necesitarían 96 mil hectáreas de suelo para
vivienda, de las cuales, aproximadamente, 29 mil hectáreas se requerirían para
atender la demanda de suelo de la población más pobre. Asimismo, se consideró
que 2/3 partes de la tierra urbanizable en las ciudades del SUN serían de
propiedad ejidal.
CONAPO, a su vez, actualiza esta información y proyectó la necesidad de suelo
urbano para el 2018, indicando que la demanda de suelo para vivienda del periodo
de 2004 al 2018 será de alrededor de 222 mil hectáreas (como se puede observar
en la siguiente tabla), de las cuales 148 mil hectáreas serán de tenencia ejidal.
Tabla 2
Demanda total de suelo urbano en la República Mexicana 2004-2018
Miles de hectáreas
CONCEPTO
ESCENARIO
TENDENCIAL
ESCENARIO
MODIFICADO
Vivienda formal en 49.04 56.72
39 urbes del SUN
Vivienda informal en 130.07 113.12
39 urbes del SUN
Vivienda formal en 11.88 13.76
urbes (15-50)
Vivienda informal en 31.52 27.41
urbes (15-50)
Total vivienda formal 60.92 70.48
Total vivienda informal 161.59 140.53

1
Considera 39 urbes significativas de la República Mexicana. 6
Total vivienda 222.51 211.01
Desarrollo urbano 111.25 105.50
TOTAL 333.76 316.51
FUENTE: Ramírez, 2004: 18.
Por lo que respecta a la cantidad de hectáreas que requerirá la población que
gana menos de tres salarios mínimos mensuales, Ramírez Fabela (2004: 14-16)
presenta una estimación de demanda de suelo para vivienda urbana considerando
la demanda bruta de suelo2
no sólo para el Sistema Urbano Nacional sino también
para el desarrollo urbano del país considerando las diversas modalidades de
demanda: potencial, formal3
e informal, como se observa en la siguiente tabla.
Tabla 3
Demanda potencial acumulada al año de suelo para vivienda por nivel de
ingreso en miles de hectáreas, en el escenario tendencial del SUN
2003-2018
Nivel de
ingreso
Menos de
3 s.m.m.
3 a 5
s.m.m.
6 a 10
s.m.m.
Más de 10
s.m.m.
Totales
Zonas
metropolitanas
42.56 50.47 41.29 44.78 179.11
Ciudades 10.31 12.23 10.00 10.85 43.40
Sumas 52.88 62.70 51.30 55.64 222.50
FUENTE: Ramírez, 2004: 16.

Con lo anterior, se manifiesta que en total, las necesidades de suelo acumuladas
del año 2006 al 2018 para vivienda alcanzan cifras de alrededor de 219 mil
hectáreas, con un promedio de 18 mil hectáreas anuales, de las cuales
corresponden a la demanda de vivienda formal el 27% y a la demanda de vivienda
informal el 63% restante.
Es claro que la demanda informal supera con mucho a la formal; ello le genera al
Estado Mexicano una mayor responsabilidad, ya que de acuerdo con Alfonso

2
Se incluyen las áreas requeridas para la infraestructura urbana y equipamiento básico.
3
Población asegurada del IMSS y del ISSTE capaz de demostrar sus ingresos para efectos crediticios. 7
Iracheta la ampliación de la frontera de la urbanización implica tener definido usos
del suelo y condiciones de urbanización, lo que requiere el establecimiento de
dónde se puede o no urbanizar; contar con los instrumentos necesarios para ello;
la voluntad política y los convenios entre autoridades, además de lograr el acuerdo
entre éstas y los propietarios, ejidatarios y desarrolladores para ofrecer la
autorización de sólo ese suelo y preservar el resto (Iracheta, 2005: 11).
Pero los acuerdos entre las partes sólo son una primera etapa, ya que para los
casos de suelo de tenencia ejidal deben iniciarse los procedimientos para
incorporarlo al desarrollo urbano.
Por las condicionantes actuales del mercado inmobiliario mexicano y los procesos
de producción de vivienda popular y efectividad en la planeación de ciudades, es
necesario aplicar estrategias vinculadas con la atención a los problemas de
irregularidad de la tenencia de la tierra y las necesidades de adecuación del marco
jurídico y administrativo de la planeación urbana.
El manejo de suelo urbano es una política intermediaria, ya que sus objetivos no
se definen por sí mismos; así, el éxito de una política de este tipo se define
respecto a objetivos de otro ámbito, especialmente el de las políticas de vivienda
social.
En los últimos cincuenta años, la acción gubernamental para satisfacer la
demanda de suelo en México para personas de escasos recursos, ha estado
enfocada fundamentalmente en dos líneas:

La oferta legal de suelo, a partir de la constitución de reservas territoriales, y

La regularización de la tenencia de la tierra como acción correctiva.
La actividad del gobierno federal y de los gobiernos locales se ha inclinado
marcadamente en esta segunda línea para afrontar la cuestión del precarismo
urbano y dar respuesta a los demandantes. Pero, con esta acción se han
premiado las acciones ilegales y con ello genera una cultura ciudadana que
fomenta la irregularidad.
Por lo que en el Programa Nacional de Desarrollo 2000-2006, se transformó el
papel de la administración pública federal para subrayar su función promotora del
desarrollo, así como instrumentar lineamientos en acuerdo con las autoridades de
los estados y municipios y con organizaciones sociales, empresas privadas e
instituciones educativas, para vincular proyectos de ordenamiento territorial, de
oferta de servicios públicos y de construcción y mejoramiento de vivienda
atractivos a la inversión pública y privada (Ziccardi y Mier, 2001: 6). De esta
manera se sientan las bases para alcanzar un ritmo anual de edificación de
vivienda no antes visto.
Durante el período 2000-2006 se realizaron acciones importantes para atender la
creciente demanda de vivienda tanto formal como informal. En este sentido, el
Programa Nacional de Vivienda para 2005 estableció la meta de entregar 600 mil 8
créditos para que igual número de familias mexicanas adquirieran una vivienda,
cifra superior en un 20% a lo entregado durante 2004, por lo que Infonavit tuvo
como compromiso otorgar 375 mil créditos a nivel nacional, siendo 50% de ellos
para los trabajadores que ganan menos de 4 salarios mínimos; Fondo de vivienda
del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
(Fovissste) por su parte se comprometió a otorgar 50 mil créditos hipotecarios
para ser asignados mediante sorteo público (Canadevi; 2005d: 11); la Sociedad
Hipotecaria Federal (SHF)4
la cual es un organismo financiero de la banca de
desarrollo, que fondea crédito hipotecario a través de las Sofoles5
, logró financiar
54,449 viviendas y con el cofinanciamiento del Infonavit 35,090 viviendas más
(Canadevi; 2006b: 10); y la Fonhapo a través de sus diversos programas de
subsidio y crédito a la vivienda apoyó con 34,494 viviendas financiadas (Canadevi;
2005d: 13). Lo que arroja un total, excluyendo los cofinanciamientos (para no
duplicar), de 513,943 viviendas ofrecidas para 2005, a las cuales hay que sumar
las acciones de otros organismos más pequeños, pero que también participan en
créditos para la adquisición de vivienda, como son la banca privada y los sofoles.
Para el 2006, el Programa Nacional de Vivienda establece como meta entregar
750,000 créditos hipotecarios, a través de los diferentes organismos de vivienda,
monto que para el 2009 pretende ser superado, al exponer en el Programa
Nacional de Financiamientos para Vivienda, que se tiene como meta lograr
1’348,845 financiamientos hipotecarios a través de los diferentes organismos de
vivienda (CONAVI, 2009).
¿Y cómo llegar a esta meta? El gobierno mexicano ha trabajado con diferentes
políticas encaminadas a apoyar al sector vivienda, como:
Reserva territorial de suelo urbanizado
Se ha observado reiteradamente que la escasez de una oferta de tierra
urbanizada con un precio accesible para asentamientos populares es el principal
obstáculo para el desarrollo de programas habitacionales de bajo costo.
Por lo que a través de la SEDESOL se lleva a cabo un programa de constitución
de reservas territoriales, que ponen a disposición a fideicomisos como el Fondo
Nacional de Habitaciones Populares (Fonhapo) o institutos de vivienda estatales,
que actúan como promotores.
Estos esfuerzos han sido financiados a través de los programas de subsidios del
Ramo Administrativo 20 Desarrollo Social, que se destinan a la población en
condiciones de pobreza y de marginación de acuerdo con los criterios oficiales de
la Sedesol, por lo que tales programas se ejercen conforme a las reglas de
operación difundidas en el Diario Oficial de la Federación.

4
Antes Fovi que nació en 1963.
5
SHF logró financiar del 2002 al 2004 165,691 viviendas individualizadas sólo con sus recursos. 9
Dichas reglas de operación del programa “Adquisición de Suelo apto para
Vivienda”, el cual tiene como fin atender las necesidades de suelo apto para
vivienda de los hogares en situación de pobreza, asignaron la responsabilidad
para administrar los recursos al Fideicomiso de Fonhapo, que trabaja
conjuntamente con los gobiernos estatales interesados en participar en este
programa y con los organismos de vivienda estatal o municipal.
Ordenación y acondicionamiento del territorio
Las principales ciudades de nuestro país enfrentan graves retos urbanísticos como
la rápida expansión urbana, la demanda creciente de su infraestructura,
equipamiento y servicios que no se ha logrado abastecer, y el congestionamiento
vial, entre otras, por lo que se ha dado una expansión anárquica del área urbana
carente en muchos de los casos de servicios básicos.
Hasta ahora se ha pretendido orientar la expansión urbana fundamentalmente a
través de la regulación y el control de los usos del suelo, así como mediante la
gestión directa gubernamental para incorporar tierra rústica al desarrollo urbano, a
través de la constitución de reserva territorial, pero ésto no ha sido suficiente, por
lo que se han presentado otras propuestas de solución, entre las cuales está la
conformación de macrodesarrollos.
Si se pretende que en un marco de política nacional de generación de oferta legal
de suelo urbanizado para pobres no sólo se dé respuesta a la demanda, sino
además se racionalice la expansión urbana, los macrodesarrollos pueden ser una
respuesta para incorporar legalmente la tierra rústica a la ciudad, integrarla y
habitarla con obras de cabeza e infraestructura primaria, para venderla a
desarrolladores y grupos organizados a precios razonables para la realización de
todo tipo de proyectos, en particular vivienda de interés social.
Bajo un enfoque operativo, la conformación de “macrodesarrollos” presupone el
establecimiento de polígonos de actuación coordinada y concertada con el
gobierno, propietarios y desarrolladores, para que de este modo se genere a
mediano plazo, oferta de suelo “al mayoreo”, adquiriendo, integrando y habilitando
tierra para venderla en “macrolotes” a desarrolladores o grupos organizados,
quienes se ocuparán de urbanizarla, así como de edificar, vender o adjudicar las
viviendas o espacios resultantes.
INSTRUMENTOS DE SUELO URBANO
Para la ejecución de las políticas de vivienda se requirió de la aplicación de
instrumentos para lograr articular los intereses de los diversos agentes del 10
desarrollo urbano, que aseguren la permanencia de las acciones, den seguridad
jurídica y satisfagan la demanda de suelo para los grupos de menores ingresos.
Designación del suelo
Un programa de reordenamiento y acondicionamiento del territorio requiere, de
actos de autoridad que den seguridad a los propietarios e inversionistas en
términos de la permanencia de las políticas a lo largo de las subsecuentes
administraciones gubernamentales, por lo que se designa usos del suelo previsto,
mediante la expedición de planes urbanos.
A este respecto la Ley General de Asentamientos Humanos en México, expone
que “…para cumplir con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27
Constitucional en materia de fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento
de los centros de población, el ejercicio del derecho de propiedad, de posesión o
cualquier otro derivado de la tenencia de bienes inmuebles ubicados en dichos
centros, se sujetará a las provisiones, reservas, usos y destinos que determinen
las autoridades competentes, en los planes o programas de desarrollo urbano
aplicables” (Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, 1993: Art. 27). Además
de que en diversas leyes estatales consignan que los estados y municipios tienen
el derecho de preferencia para adquirir los terrenos señalados como provisiones,
con lo que se sustenta jurídicamente el instrumento propuesto.
Subsidio a la demanda
Según Rébora (2000: 107-108), “…la única opción realista para combatir el
precarismo urbano es generar un mercado legal de suelo para los estratos de
bajos ingresos, dando solvencia económica a las familias más pobres, fomentando
y facilitando en complemento, las acciones de los desarrolladores y grupos
organizados.” A este instrumento se ha recurrido de manera constante por lo que
se ha beneficiado a familias necesitadas para acceder a la solución habitacional
que seleccionen: compra, construcción, ampliación, mejoramiento o liquidación de
pasivos de las ofertas del mercado o bajo cualquier fórmula de organización
comunitaria, la cual se otorga cuando existe ahorro previo de las familias y se
complementa con financiamiento preferencial, para generar una capacidad mínima
de compra que les permita acceder al menos a un lote con servicios o a un “pie de
casa”.
Este tipo de propuestas no siempre es bien vista por los investigadores, como
Carlos Morales quien afirma que los subsidios a la vivienda no generan en
realidad el que se reduzca el precio del inmueble, por el contrario aumenta. De
igual manera Martim Smolka expone que este modelo convencional de ofrecer
subsidios a la demanda incrementa el precio del suelo urbano, además de
producir mayor informalidad, ya que al incrementarse el valor del suelo, se 11
provoca desventaja con respecto al precio de suelo informal el cual sigue siendo
más accesible.
Inversión directa gubernamental o de concesionarios
Cuando hablamos de un proyecto de desarrollo urbano importante, la construcción
de infraestructura y equipamiento regional se hace indispensable, lo que impone la
necesidad de adquirir el dominio o asegurar el usufructo de la extensión de tierra
necesaria para ello. Así, las dependencias y entidades gubernamentales
responsables recurren a la compra principalmente o a la expropiación, con cargo a
sus recursos propios o por sus concesionarios, a cargo de los productos de las
concesiones.
Una alternativa a explorar para estos casos es la adquisición por el gobierno e
inversionistas de suelo complementario al requerido para los derechos de vía de la
infraestructura regional y su aprovechamiento comercial, a fin de proveer servicios
adicionales, los cuales generarán recursos complementarios (Rébora, 2000: 100-
101 y 105).
Integración y habilitación del suelo
Varias de las políticas de oferta de suelo requieren asegurar el dominio de
importantes superficies de tierra, habilitarlas con infraestructura básica y
administrarlas, en un contexto de un mercado especulativo, lo que impone la
necesidad de asociarse con propietarios privados, ejidales o comunales, o en su
caso adquirir su tierra, vía derecho público o privado, previa desincorporación del
régimen agrario para el caso de propiedad social, lo que asegura que las nuevas
áreas de incorporación urbana cuenten con estructura y traza adecuadas,
infraestructura básica y áreas suficientes para equipamiento y espacios abiertos.
Reintegración parcelaria y asociación forzosa
Este instrumento persigue tres objetivos:
• La fusión o integración de predios en un área definida para su nueva
división en términos de un aprovechamiento más efectivo.
• Su habilitación con infraestructura y equipamiento.
• La adjudicación de los predios resultantes o de los productos de su venta a
los propietarios involucrados, una vez deducidas las áreas necesarias para
la infraestructura y equipamiento, y cubiertos los costos de su habilitación
(Rébora, 2000: 99).
Con la aplicación de este instrumento a cada propietario se le deduce una parte de
la superficie de su propiedad para la construcción de vialidades, equipamiento y 12
espacios abiertos, y otra para sufragar los gastos de la reparcelación y
urbanización, regresándole al propietario la superficie restante o derechos sobre
los productos de su venta, los cuales a pesar de haberse dividido tienen un valor
mayor al que tenían de manera inicial sus terrenos.
Actualización de la normatividad vigente
Este instrumento es fundamental para alcanzar las metas propuestas por lo que
fue prioridad en el sexenio de Vicente Fox (2000-2006), por lo que se elaboró y
aprobó la nueva Ley Federal de Vivienda, la cual establece una política nacional
que tiene como uno de sus lineamientos promover oportunidades de acceso a la
vivienda para la población, principalmente para quienes se encuentran en
condiciones de pobreza y marginación, además de estrategias que fomenten la
concurrencia del financiamiento público, social y privado.
Además se ha tenido que trabajar en la simplificación administrativa, la cual a
pesar de que se han presentado avances en la materia, se requiere de mayor
eficiencia.
Crédito hipotecario
El financiamiento a la vivienda de interés social (sustentado en el ahorro previo y
en el subsidio) es la llave que permite a las familias pobres, especialmente si no
son asalariadas, acceder a la formalidad.
Pero a pesar que en este renglón se han presentado los mayores avances en la
política habitacional nacional, las familias de ingresos bajos siguen en su mayoría
quedando restringidas.
En la actualidad el crédito hipotecario en condiciones de mercado se otorga
principalmente por las Sociedades Financieras de Objeto limitado (Sofoles), la
banca privada con recursos que les canaliza la Sociedad Hipotecaria Federal
(SHF), “…provenientes de préstamos internacionales del Banco Mundial con
garantías del gobierno federal, a tasas de mercado y poniendo en competencia los
costos de la intermediación, principalmente de las Sofoles.” (Sedesol-El Colegio
Mexiquense, 2004: 20).
El financiamiento de vivienda nueva implica una inversión para adquisición de
tierra, equipamiento y urbanización, que implica derogar la quinta parte de la
inversión total, cifra que debiera considerarse como elemento estratégico del
replanteamiento de las políticas de suelo para la vivienda.
Para lograr dicha reorientación se ha recurrido al involucramiento de la Conafovi
(Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda), a los organismos nacionales y 13
estatales de vivienda y a sus instituciones financieras, en la discusión e
instrumentación de una política nacional de suelo para la vivienda y el desarrollo.
CONCLUSIONES
El problema de acceso a la vivienda ha adquirido un carácter estratégico en los
últimos dos sexenios, el apoyo que se ha brindado a la industria de la construcción
ha permitido que se alcancen cifras históricas en la dotación de vivienda, lo cual
ha estrechado las fronteras entre la demanda y la oferta de suelo y vivienda.
Pero debido a que gran parte de esta demanda la conforma población de escasos
recursos económicos, los procesos de producción de suelo urbanizado y vivienda,
requieren que se apliquen estrategias de apoyo para estos grupos vinculadas con
políticas de suelo urbano, sobre todo en esta época que enfrentamos fuertes
presiones por la crisis financiera internacional, se hace inminente la necesidad de
afianzar la política de vivienda con instrumentos más agresivos como la
“recuperación de plusvalías”.
Recordemos que la plusvalía es la sobreganancia que se expresa mediante la
renta del suelo, la cual puede entenderse “…como el sobreprecio que se aplica a
un pedazo de tierra, generado por la adición de valor que recibe a través de las
facilidades materiales construidas sobre él o en su entorno” (Iracheta, 1999: 3).
Es decir, las plusvalías de la tierra urbana se generan por el crecimiento o
expectativas de crecimiento, la realización de obra pública o privada, cambio de
uso e intensidad de uso del suelo, introducción infraestructura y equipamiento y
regularización de la tenencia de la tierra, entre otras características, que
benefician a los particulares, por lo que hoy es indispensable que el Estado
recupere el incremento del valor del suelo generado por el mismo, para usarse en
la inversión misma, es decir, que el monto recuperado por las obras de
urbanización sirva, por ejemplo, para seguir introduciendo servicios en otras
zonas.
La forma de lograrse puede ser a través de medidas fiscales, regulatorias, de
concesión, comercialización o participación de terrenos mediante la negociación
con los diferentes agentes. O bien, el monto recuperado, ya sea en dinero o
especie, ocuparse para proveer de suelo urbanizado a la población de menores
recursos, con lo que se logra no sólo la recuperación de la inversión, sino generar
oferta de suelo para pobres y dirigir el desarrollo urbano de manera ordenada
optimizando costos.
Pero para su ejecución se requiere de mecanismos que le permitan al Estado
apropiarse de una parte de las plusvalías que generan, internalizándolas mediante 14
mecanismos equitativos y transparentes6
para garantizar que los nuevos
desarrollos urbanos dispongan de infraestructura y den respuesta a las
necesidades de vivienda de los grupos más pobres.7
En este sentido hay que considerar las propuestas de El Colegio Mexiquense que
expone que la captura de plusvalías puede plantearse en dos vertientes:
Creando un impuesto a las plusvalías de carácter local y mediante la ampliación y
reorientación de los subsidios federales a la incorporación de suelo rústico al
desarrollo urbano, para generalizarlos y conferirles sentido social, lo que equivale
a gravar las plusvalías
La primera propuesta es con el objeto de recuperar para los gobiernos, los
sobreprecios generados por sus acciones, a través de la incorporación de suelo
rústico al desarrollo urbano, el cambio de uso e intensidad de uso del suelo y la
construcción de obra pública.
En este caso “el sujeto del impuesto sería el propietario del suelo al momento
de darse los hechos generadores; su base, el incremento del valor comercial
del suelo; su tarifa [debe ser] significativa; su forma de pago [puede ser] en
efectivo o en especie; su momento de causación [se dará] cuando el inmueble
beneficiado es desarrollado o enajenado…
La segunda, es un complemento que propone promover y gestionar que los
gobiernos locales establezcan la obligación de los desarrolladores de producir y
comercializar suelo servido barato, con el doble objeto de generar oferta y
mitigar la segregación económica-territorial.
Dicha obligación traería como consecuencia que los desarrollos de vivienda
económica, media y residencial, así como los industriales, comerciales y de
servicios incluyan un porcentaje de la tierra vendible para vivienda de interés
social o para programas de lotes con servicios mínimos, obligación que puede
sustituirse por una contribución especial en efectivo o en tierra servida.”8
Considerando el valor estratégico que tiene el suelo para el desarrollo urbano,
además hay que afianzar la política de control del mercado de suelo ya que es la
clave para lograr la combinación de los instrumentos de planeación del desarrollo
urbano, la intervención directa del sector público local en el mercado de suelo, el
financiamiento habitacional otorgado por organismos de vivienda y los programas
destinados a subsidiar la vivienda popular.
Con “la ordenación y acondicionamiento del territorio”, a través de la constitución
de desarrolladores primarios que habiliten el suelo apto para vivienda con
infraestructura básica, mientras que el sector gubernamental dota de

6
Dicha internalización no genera inflación en el mercado inmobiliario y reduce la corrupción en la gestión de gobierno.
7
Memoria de mesas de trabajo Políticas e instrumentos de suelo para el desarrollo urbano y vivienda, Sedesol-El Colegio
Mexiquense, A. C., México, Zinacantepec, marzo de 2004, p. 29.
8
Memoria de mesas de trabajo Políticas e instrumentos de suelo para el desarrollo urbano y la vivienda. Sedesol-El Colegio
Mexiquense, A.C., México, Zinacantepec, marzo de 2004, pp. 30-31.15
infraestructura y equipamiento regional (si se requiere), se logrará la generación
de suelo urbanizado en zonas aptas para este uso, ya que hay que recordar que
no sólo el mercado informal afecta el ordenamiento territorial, por lo que no basta
con dar las facilidades para que los desarrolladores primarios urbanicen el suelo,
pues el mercado formal que ha construido infraestructura y vivienda también ha
contravenido los lineamientos que marca la planeación, al edificar viviendas en
zonas no aptas para el desarrollo urbano.
En este sentido hay que prever también que el mismo sector público ha infringido
la normatividad al regularizar asentamientos, además de haber transgredido los
usos del suelo que marcan los instrumentos de planeación.
Por tales motivos es importante que esta ordenación y acondicionamiento del
territorio se realice bajo políticas e instrumentos que no sólo articulen sus acciones
sino que también estas acciones sean coherentes con las normas que sustentan
la planeación.
Por lo que es importante recalcar que en el ámbito jurídico, a pesar de los
adelantos que se han dado, aún existen deficiencias en el marco normativo, el
cual requiere de una mayor capacidad para regular y orientar el desarrollo urbano,
así como de contar con mecanismos que permitan el proceso de desincorporación
del suelo social de forma adecuada y oportuna.
Finalmente está la política de “redistribución de los beneficios de la urbanización”;
en este caso se aprovecha el desarrollo de una zona de alto valor comercial o
residencial para que los desarrolladores proporcionen como áreas de donación,
suelo urbanizado a la población de más bajos ingresos.
En este sentido, también se han hecho algunas otras acciones bajo este principio,
el cual lleva el nombre de “Bono familiar de vivienda” que es una donación o
subsidio (como en el caso de Ecuador y Costa Rica), o préstamo sin cobro de
intereses (como en Los Ángeles) que el Estado otorga a las familias de escasos
recursos económicos, discapacitados, mujeres jefas de hogar y ciudadanos
adultos mayores para que unido a su capacidad de crédito solucionen sus
problemas de vivienda, donde el monto de bono de vivienda es proporcional a los
ingresos familiares de los solicitantes.
Como se mencionó en México se ha dado respuesta a la demanda de suelo
principalmente a través de la regularización de la tenencia de la tierra y la
generación de reserva territorial para ofrecer suelo legal.
Ambas líneas han sido altamente cuestionadas, la primera por generar más
problemas que soluciones, ya que se fomenta la irregularidad en lugar de
combatirla.
En este sentido sería conveniente dar opciones que beneficien a toda la
comunidad, incluyendo al mismo gobierno, ya que le resulta hasta cuatro veces 16
más caro9
el crecimiento de la ciudad sin planeación, por la introducción de
servicios, los problemas sociales y la reproducción de este patrón (al ver los
colonos cómo tarde o temprano logran que se les reconozca legalmente como
propietarios de los terrenos que adquirieron o invadieron, y se les dote de los
servicios públicos, independientemente de que estos terrenos sean aptos para el
desarrollo urbano).
La segunda se ha criticado porque sus alcances han sido insuficientes para
atender la demanda total que se requiere de reserva territorial para la construcción
de vivienda. Aunque hay que aclarar en este punto, que los programas de compra
de suelo por parte del Estado están dirigidos básicamente para “apoyar” el
crecimiento ordenado y ofrecer suelo para vivienda a las clases económicas más
desprotegidas, siendo la iniciativa privada la que cuenta con una mayor reserva
territorial.
Con respecto a, la iniciativa privada, de manera tradicional, se ha venido dirigiendo
a los sectores económicos que ganan más de 3 salarios mínimos y que son
sujetos de crédito; pero en los últimos años se ha observado su interés por
incursionar en “el mercado para pobres”, pues el gobierno ha ofrecido facilidades
para los inversionistas que quieran adquirir suelo de origen social, haciendo uso
de las adiciones a la legislación agraria de 1992, con los cambios al artículo 27
Constitucional.
Otro punto importante por el cual la iniciativa privada ha mirado hacia este
mercado es por el gran volumen que hay de demandantes de suelo urbanizado
para vivienda, pues de acuerdo con información del Infonavit, cerca de 70% de
sus derechohabientes obtiene ingresos menores a 4 salarios mínimos mensuales,
lo que hace todavía más atractiva la incursión.
Es claro que el gobierno mexicano ve a la industria de la vivienda como un área de
primera importancia dentro de las actividades de fomento económico y generación
de empleos, por lo que ha realizado esfuerzos tanto para facilitar el trabajo de los
desarrolladores como para adquirir reservas territoriales, pero a medida que esto
sucede se presenta una serie de limitantes, como el que:

Una vez que se adquiere la reserva territorial no se cuente con recursos para
dotarla de servicios.

Aunque estén convencidos de la necesidad de simplificar trámites, permisos
y licencias, no cuentan con recursos económicos ni técnicos para modernizar
los registros públicos de la propiedad.

A pesar de que se intente ordenar el crecimiento de las ciudades a través de
los planes de desarrollo, en la realidad se enfrenten con una serie de
presiones derivadas de la especulación.

9
Según información de Fernando Portilla Higareda, Director General de la Comisión para la Regularización de la Tenencia
de la Tierra (2005). 17
En este sentido hacen falta esquemas de colaboración para la introducción de
servicios, recursos económicos y técnicos para realizar su trabajo de manera ágil,
y mayor control en el ordenamiento territorial.
Retomando la opinión de Armando Reza Becerril10 hay que concebir a la vivienda
como una industria que requiere de la acción simultánea en varios frentes para
asegurar su desarrollo, pero esta acción no sólo debe recaer en el gobierno o
iniciativa privada, se requiere que los académicos dejen de reducir la participación
de los funcionarios y el sector privado a estereotipos relacionados -como diría
Edith Jiménez- con “la teoría del complot”, en los que el sector público sólo se
preocupa por reproducir las condiciones para conservarse en el poder y el sector
privado por maximizar sus ganancias, y enfoquen sus esfuerzos a elaborar
estudios y crear alternativas, ya que para diseñar políticas que enfrenten los
desafíos de la demanda habitacional es necesario generar conocimientos sobre la
estructura y funcionamiento inmobiliario de vivienda, como argumenta Ignacio
Kunz (2001: 20) “la comprensión de la fenomenología del mercado inmobiliario
ofrece una base sólida para decidir qué tipo de políticas habitacionales son
deseables y sobre todo en dónde, cómo y cuándo intervenir”, por lo que nuestra
labor como investigadores y generadores de propuestas es indispensable para
aportar herramientas que permitan a los tomadores de decisiones, llevar a cabo
acciones con bases sólidas.